En términos generales podría decirse que la campaña de las elecciones catalanas del 27S se mueve en un contexto de escaso rigor técnico. Solo han salido de esta penumbra algunas intervenciones de expertos económicos analizando las consecuencias que una hipotética secesión tendría en las finanzas de Cataluña y España. Poco o nada se ha dicho, exceptuando los habituales eslóganes poco argumentados, sobre la cuestión de si una Cataluña independiente sería o no miembro de la Unión Europea. Pretenden ser estas líneas fuente de una cierta claridad al respecto pero, sobre todo, un incentivo para un mayor y riguroso debate.

La sucesión de Estados (concepto que recoge supuestos de diversa índole, como la unificación de Estados, la transferencia de una parte del territorio de un Estado a otro, o la independencia de un Estado) viene regulada, en lo referido a la cuestión de qué ocurre con los tratados firmados por los Estados predecesores, por el Convenio de Viena de 1978. Para los casos de países de reciente independencia, la regla es la denominada tabla rasa. En esencia consiste en que el nuevo Estado no está obligado a mantener en vigor ningún tratado que se viniera aplicando en el territorio del que se escinde. Además, se considera que existe un derecho a ser parte de los tratados multilaterales que tuviera firmados el Estado predecesor. Ocurre, sin embargo, que este supuesto de países de reciente independencia está planteado en concordancia con el principio de libre autodeterminación de los pueblos, que como es sabido es aplicable a países en situación de colonización u opresión. Obviamente no es el caso de Cataluña.

Para el resto de supuestos de separación de Estados, el Convenio fija directamente la regla de la continuidad, de manera que los tratados en vigor respecto del Estado predecesor se aplicarán respecto del Estado sucesor. Desde esta óptica, podría parecer que Cataluña sería automáticamente parte en los tratados europeos. Sin embargo, cuando hablamos de tratados que constituyen una organización internacional, el Convenio remite a las propias normas de esta. La cosa, pues, se complica. Y lo hace básicamente porque el Tratado de la Unión Europea no contempla un supuesto de hecho como el aquí analizado. Su artículo 49 regula el procedimiento a seguir para la adhesión de un Estado a la Unión, sin especificar si ha de seguirse con todo su rigor aun cuando el país solicitante venga de ser parte de la misma como integrante del Estado Miembro del que se separa.

He comenzado este artículo haciendo mención a la poca seriedad con que asuntos de este calibre se están analizando tanto por políticos como por profesionales de la información. No ocurrió igual en el Reino Unido en las semanas previas al referéndum de Escocia. Tanto el Parlamento británico como el escocés encargaron estudios independientes que analizaban con exquisito rigor las consecuencias de una eventual secesión escocesa, tanto de índole económica como jurídica. Y, cómo no, la cuestión de si Escocia podría seguir siendo parte de la Unión Europea ocupaba un lugar central. Ambos informes reconocían con humildad que la cuestión no está regulada y que, por tanto, el debate está relativamente abierto. Utilizo el “relativamente” porque, de nuevo en común, los informes apuntaban a que la tesis más extendida y probable es la que exigiría que una Escocia independiente tuviera que solicitar su acceso a la Unión. El argumento parte del hecho de que el Estado Miembro de la Unión es el Reino Unido, y por consiguiente Escocia solo pertenece a la Unión Europea en tanto parte integrante de aquel.

¿Qué han dicho al respecto los grandes dirigentes de la Unión? Ya en 2004 el entonces Presidente de la Comisión, Romano Prodi, hacía estas declaraciones:

“…Cuando una parte del territorio de un Estado Miembro cesa de ser parte de ese Estado, por ejemplo porque ese territorio se convierte en un Estado independiente, los tratados no se seguirán aplicando en ese territorio. En otras palabras, una región que se independice pasaría a ser un tercer Estado con respecto a la Unión y los tratados dejarían, desde el día mismo de la independencia, de ser aplicados en su territorio.”

Idénticas declaraciones realizó tiempo después el Presidente José Manuel Barroso, así como su colega Herman Van Rompuy, Presidente del Consejo Europeo. En caso de que esta tesis fuera la finalmente escogida, una Cataluña independiente no tendría nada fácil su ingreso en la Unión. El citado procedimiento del artículo 49 exige el consentimiento unánime de todos los Estados Miembros. Sobra decir que previsiblemente no se obtendría el voto favorable de España y Reino Unido (como hipótesis más favorable).

Pero incluso si escogiéramos la versión que aboga por el hecho de que aquel procedimiento solo han de seguirlo los países solicitantes que provienen de fuera de la Unión, el camino seguiría sin ser sencillo. Ello porque, aún bajo el optimismo de considerar que automáticamente Cataluña seguiría siendo parte de la organización, resultaría evidente la necesidad de reformar los tratados para acoger la nueva realidad. Se debería, al menos, reformar el artículo 52 del TUE, que enumera la lista de países en que se aplican los tratados, para incluir a Cataluña. El procedimiento de reforma, como indica el artículo 48, requiere nuevamente unanimidad, por lo que el problema seguiría sin tener fácil solución. También debería recalibrarse el peso de España en instituciones como el Parlamento Europeo, dado que el número de eurodiputados por país depende de la población. Obviamente también se debería pasar a especificar el peso en las mismas instituciones del nuevo Estado catalán. Estos cambios afectan a normas que, pese a no estar incluidas en los tratados, suelen requerir igualmente unanimidad para su alteración.

El silencio de los tratados para situaciones como las aquí planteadas deja abierto un cierto debate en la materia. Sin embargo, se escoja el camino que se escoja (al final dependerá de la voluntad política mayoritaria en la Unión), el omnipresente elemento de la unanimidad supondría una gran dificultad. Supieron reparar en ella los redactores del informe en Escocia. Y ellos partían de la tesis de una independencia pactada y amistosa. Uno puede imaginarse el mismo debate si la hipotética independencia fuera unilateral y escasamente cordial.

Texto publicado en Politikon el 17 de septiembre de 2015

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